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수사권 기소권 분리, 공수처 설치는 검찰개혁의 두 축이다. 검찰개혁의 두 축은 검찰이 가지고 있는 무소불위의 권한을 먼저 분산시킨다. 권한이 집중되어 있다면, 그리고 그 집중된 권한이 나라를 지배할 정도로 막강한 것이라면 그 권한은 마땅히 분산되어야 한다. 국가 차원에서는 민주주의를 지키고, 개인 차원에서는 시민의 자유와 인권을 지키기 위해서다. 최근 조국 법무부장관 임명을 둘러싸고 벌어진 사태에서 검찰은 자신이 가지고 있는 막강한 권한을 여지없이 과시했다. 개인의 인격을 말살하고 대통령의 인사권을 묵살할 정도의 권한을 과시했다. 검찰의 권한을 분산시켜야 할 필요성이 다시 확인되었다.
분산된 권한은 서로 견제되어야 한다. 국가기관들은 한편으로는 협력하고 한편으로는 서로 견제하면서 나라 일을 한다. 협력과 견제는 모든 기관의 구성원리이지만 시민의 자유와 인권에 큰 영향을 미치는 검찰, 경찰, 국정원 등 공권력은 견제의 원칙이 우선한다. 잘못 행사되면 그 피해가 막대하고 되돌리기 어렵기 때문이다. 수사의 위법성은 기소단계에서 비판적으로 검토되어야 하고 수사와 기소의 적법성은 재판과정에서 심사받아야 한다. 또한 권한 집중으로 발생하는 부패와 비리는 다른 기관에서 다루어야 한다. 관료주의, 조직이기주의로 인한 부패와 비리 은폐를 막으려면 제3의 기관이 이를 담당해야 한다.
수사권 기소권 분리, 공수처 설치는 권한의 분산과 견제라는 검찰개혁의 핵심이다. 그런데 이 두 가지 개혁과제는 약간의 차이가 있다. 먼저 법률안이 다르다. 수사권 기소권 분리는 형사소송법 개정으로 나타난다. 공수처 설치 과제는 고위공직자범죄수사처라는 새로운 기구 창설 법률 제정으로 나타난다. 그만큼 역사도 목적도 다르다. 수사권과 기소권 분리는 참여정부 때부터 본격적으로 논의되었다. 수사와 재판이라는 사법절차를 정상화하기 위한 과제 중의 하나로 추진되었다. 이에 반해 공수처 설치는 1996년부터 반부패 대책기구의 하나로 제안되었다. 이후 공수처 설치는 국회의원의 입법제안으로 지금까지 이어지고 있다.
공수처가 제안되고 추진된 직접적인 계기는 김영삼, 김대중 대통령의 친인척 비리 때문이었다. 정경유착, 권력형 비리와 같은 대형 부패는 대통령의 친인척을 포함한 고위공직자들이 연루되어 있기 마련이다. 고위공직자를 중심으로 자본이 결합한다. 정확하게는 자본권력을 중심으로 정치권력, 관료권력, 법조권력, 언론권력, 지식권력이 결합하여 벌이는 범죄와 비리가 바로 권력형 비리다. 권력형 비리는 국가의 공적 정보와 공적 자산을 사적으로 이용한다. 시민의 자산을 국가의 틀을 통하여 약탈하는 것이다. 규모는 나라를 흔들 정도로 엄청나지만 처벌은 좀처럼 이루어지지 않는다.
권력형 비리는 아무리 덮으려고 해도 드러나기 마련이다. 엄청난 규모로 국가의 예산, 시민의 자산을 약탈하므로 드러나지 않을 수 없다. 그러나 이에 대한 대응은 미흡했다. 정치권력이 수사와 재판과정을 왜곡했다. 기존의 경찰, 검찰은 무력했다. 중대한 권력형 비리 사건에서 항상 몸통은 처벌되지 않았다. 진실은 밝혀지지 않았고 정의는 세워지지 못했다.
이를 극복하기 위하여 특별검사제가 시도되었다. 하지만 특검은 한계가 있었다. 사건이 터진 이후에 정치적 판단에 의하여 임시적으로 설치되는 한계가 그것이다. 출범도 어려웠고 출범하더라도 급조되므로 전문성이 떨어졌다. 공수처는 바로 특검의 한계를 뛰어넘기 위하여 제안되었다. 상설적, 전문적 반부패기구로서 공수처의 필요성은 특검을 거치면서 절박해졌다.
반부패전문기관으로서의 공수처의 필요성은 검찰개혁 과정에서 증폭되었다. 검찰의 부패가 심각해졌고 검찰의 권한 행사에 대한 견제의 필요성이 높아졌기 때문이다. 이로써 공수처는 반부패개혁과 검찰개혁을 동시에 할 수 있는 기구로 등장한다. 공수처가 반부패기구만이라면 수사권만 가져도 충분하다. 그러나 검찰개혁까지 하려면 공수처는 수사권과 기소권을 함께 가져야 한다. 검찰에 의한 사건 왜곡, 검사에 대한 직접 견제를 해야 하기 때문이다. 역사와 함께 반부패기구는 진화해왔다. 검찰에서 특검으로, 특검에서 공수처로, 수사권만 가진 공수처에서 기소권도 가진 공수처로 진화해왔다. 공수처 법안 제정과정에서 공수처의 진화과정은 충분히 반영되어야 한다.
김인회 인하대 법학전문대학원 교수·변호사