문재인정부도 '임기 4년차 레임덕'에서 자유롭지 못한 모양새다. 문재인 대통령의 지지율은 역대 최저치인 30% 수준으로 떨어졌다. 4월7일 서울시장 재보궐선거 국면에서 문 대통령의 이름은 보이지 않는다. 집권여당인 더불어민주당이 정부정책을 비판하고 반성하는 모습만 눈에 띈다.
문 대통령 지지율 하락의 원인은 무엇인가. 우선 'LH 부동산 사태'의 직격탄을 맞은 것이 크다. 그러나 그것은 일종의 계기에 불과하며 1987년 개헌으로 도입된 '5년 단임제'의 근본적 한계라는 지적도 만만치 않다.
민주화 이후 역대 대한민국 대통령들은 정도의 차이는 있지만 취임 4년차부터 힘이 빠졌고, 5년 차에는 예외 없이 소속 당과 거리가 멀어졌다. 자기가 만든 당에서 탈당을 하거나 탄핵을 당한 경우도 있었다.
1. 누구나 공감하는 개헌 필요성
1987년 9차 개헌(현행 헌법)은 대통령 직선제 도입으로 군부독재를 끝냈고, 국민들의 기본권과 민주적 기초질서 형성에도 큰 역할을 했다.
그러나 행정부 우위의 '제왕적 대통령제'에서 벗어나지 못했고, 5년 단임제로 '레임덕 위기'도 상존했다. 승자독식의 선거제도는 여야의 소모적 대립을 초래하고 있다.
이에 개헌논의는 1990년대부터 계속 나왔다. 언제 추진해도 가능할 정도로 많은 논의가 이뤄졌다. 그렇지만 이런저런 다양한 이유로 30년이 지난 지금도 이뤄지지 않고 있다.
현행 소선거구제로 '부당한 이익'을 얻고 있는 거대 양당의 소극적인 태도가 있었다. '개헌은 국정운영의 블랙홀'이라며 논의를 무시한 대통령도 있었다. 임기 말 대통령이 개헌을 추진하면 차기 대선 주자들이 반대해 좌초시킨 경우도 있었다.
2. 올해는 무엇이 다른가.
가장 큰 변수는 차기 대선(2022년 3월9일)이 1년도 남지 않았지만 여야에 유력한 후보가 없다는 점이다.
현재 여당에서는 이재명 경기도지사가, 야권에는 윤석열 전 검찰총장이 선두에 서있다. 그러나 이 지사는 민주당 내부에서도 견제하는 세력이 만만치 않다. 윤 전 총장의 경우 아직은 제3세력에 불과하다. 국회가 개헌을 추진하고 국민들이 동의한다면 반대할 처지가 안 된다.
차기 대권의 향방이 여야 어디로 갈지 불명확한 것도 긍정적인 요소다. 현재 국회는 범여권이 180석 가까이 점유하고 있으며, 이는 차기 총선인 2024년까지 이어질 가능성이 높다. 민주당이 정권재창출에 성공한다면 별문제가 없겠지만, 국민의힘이 정권탈환에 성공한다면? 대통령과 국회가 거세게 충돌하는 2년 간이 불가피하다.
차라리 권력분산형 4년 중임제로 바꾸는 것이 원만한 국정운영에 도움이 될 것이다. 또한 2022년 3월 대선이 있고, 6월 전국지방선거가 예정돼 있다. 두 선거를 동시에 실시하도록 일정을 조절할 필요성이 제기된다.
대통령과 지자체장, 국회의원의 임기를 4년으로 맞추고, 2년 주기로 국민의 심판을 받는 구조를 정착시킨다면 책임정치의 구현에도 도움이 될 것이다. 정치적 불확실성이 역으로 '개헌추진'에 좋은 환경이 됐다.
3. 개헌 순서는
헌법 128조~130조에 따르면 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안되며, 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고해야 한다. 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결해야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
이후 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 유권자 과반의 찬성을 얻으면 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
즉 4월7일 재보선 이후 여야가 개헌에 공감을 한다면 물리적으로 3개월이면 충분히 개헌이 가능하다. 결국 필요한 것은 개헌을 향한 국민들의 강한 목소리, 민주당과 국민의힘의 '기득권 포기' 결단일 것이다.