지방자치단체의 지속가능성은 시민들의 삶과 직결된 문제이다. 한 사회가 지속가능한 사회가 되는 데에는 중앙정부, 노동조합, 대학, 기업, 시민사회 등이 복합적으로 영향을 미치지만, 시민들의 삶에 영향을 직접적으로 미치는 것은 지방자치단체이다. 지속가능성을 근간으로, 배제와 고립이 없는, 소통하고 상생할 수 있는 지역공동체의 모델을 모색하는 과정이 ‘지방자치단체 지속지수’이다.
공공성에 근거한 공공기관의 하나인 자자체는 당연히 공동체를 위한 책임과 의무를 지닌다. 지자체의 지속가능성이란 주민 스스로 구성한 지역단체가 그 책임과 의무를 다하고 있느냐 하는 기능적 문제와 직결된다. 지역을 위한 주민단체로서 기본기능을 수행하지 못하는 지자체는 지속가능성을 보장받을 수 없다.
한국CSR연구소가 한국사회책임네트워크(KSRN)와 공동으로 기획하고 현대리서치가 수행한 ‘2017 대한민국 지방자치단체 지속지수’는 경제, 사회, 환경, 재정, 거버넌스의 5개 부문의 성과를 평가하여, 우리나라 지자체의 지속가능성을 측정함으로써 각 지자체가 본연의 기능을 얼마나 충실히 이행하는지를 알아보았다. 지속가능성 평가틀인 TBL(Tripple Bottom Line) 혹은 ESG(환경, 사회책임, 거버넌스)에 입각해 객관적이고 공정한 평가지표를 구성하는 데 중점을 두었으며, 특히 자료 수집에 공을 들여 광역과 기초에 각각 199개, 100개에 이르는 세부 항목의 3개년치 자료를 포함하는 방대하고 포괄적인 지표체계를 수립했다.
평가 대상은 전국 총 17개 광역자치단체 중 세종특별자치시를 제외한 16개다. 2012년에 출범한 세종특별자치시는 평가시기에 맞는 공개된 자료의 취합이 어려워 이번에도 평가에서 제외했다. 기초지자체는 전국 226개 시군구이다.
평가 자료는 통계청, 내고장 알리미, 고용노동부 등 공개 영역에서 수집했다. 각 부문에 해당되는 획득 가능한 자료를 모아 평가에 적합한지 심사해 지표로 선정했다. 2016년 말을 공시 기준시점으로 최근 3개년 자료를 취합해 최근 연도에 가중치(5:3:2)를 두어 평균값을 계산했다. 3개년 자료를 얻을 수 없으면, 최근 1~2개년 자료로 대체했다. 평균값은 자료의 성격에 따라 정방향 혹은 역방향으로 순위를 매겨 순위에 따라 점수를 배당했다.
환경, 사회, 거버넌스, 즉 ESG는 지속가능성 평가의 핵심이다. ISO26000의 체계를 따른 한국CSR연구소의 ‘대학 사회책임지수’와는 차이를 보인다. ISO26000은 간단히 말해 이해관계자 접근법이다. 지속가능성을 결과 측면에서 들여다보면 ESG(환경, 사회, 거버넌스)에 입각해 TBL(Triple Bottom Line, 경제·사회·환경의 통합 성과)을 보게 된다. 지방자치단체에서는 TBL의 일반적인 경제를 경제와 재정·거버넌스로 세분화했고, 경제성과로 볼 수 있는 일부 항목을 사회부문에서 넘겼다.
세부적으로 살펴보면 환경부문에서 온실가스, 폐기물 등은 핵심 지표이다. 특히 재활용 관련 지표의 배점을 다른 지표보다 높게 책정해 생태부하를 줄일 수 있는 노력을 더 중요하게 봤다. 사회부문의 지표가 방대한데 선별적 복지나 보편적 복지 같은 이념적 논쟁과 상관없이 복지에 중요한 비중을 뒀다. 구난과 안전도 포함했다.
음주와 흡연은 지자체에게 재원과 건강위해라는 이중적 성격을 갖는다. 그럼에도 지자체들이 주민건강을 위해 노력하는 것은 당위이기에 ‘건강’을 중요하게 다뤘다. ‘인구 10만 명 당 자살률’ 같은 게 지자체의 책임이냐고 반문할 수 있겠지만, 장기적이고 포괄적 책임이자, 지자체의 수준이라는 점에서는 이론이 없다고 판단한다.
평가와 관련하여 재정적 한계나 지역별 특성이 반영되지 않았다는 지적이 있을 수 있다. 지역별 여건은 숫자의 절대값이나 비율을 적절하게 배분해 보정하려고 노력했다. 차이가 있는 것은 차이가 있다고 보여줘야 하는 것이고 지역이 갖고 있는 현재 자산을 어떻게 활용하는가는 또 그것대로 반영하였다. 주어진 것들을 아예 무시할 순 없다는 건 분명한 사실이지만, 지자체 노력에 따라 좋아질 수 있는 부분이 많다. 재활용, 자원봉사, 공동체 복원, 사회적자본, 상생, 배려 같은 부분은 지자체 노력에 따라 얼마든지 높은 점수를 받을 수 있다. 이번이 세 번째 조사이다. 지금까지를 정초조사로 받아들인다면 향후 개선도를 살펴볼 수 있을 것이다.
앞으로는 지자체가 얼마나 변화하고 발전하려고 노력하는가를 더 반영할 예정이다. 다소 불만이 있을 수는 있지만 계속된 조사를 계기로 삼아 개선하려는 노력을 기울이는 게 더 현명하다고 본다. 시청사가 얼마나 번지르르 한가를 보는 조사가 아니라는 점을 이해하기 바란다.
많은 국민이 공감하겠지만 지자체가 가야할 길은 결국 배제와 고립이 적고 서로가 소통하고 상생할 수 있는 공동체로 만들어 가는 것이다. 또 하나는 세계시민으로 각성하는 것이다. 온실가스라는 전례 없고 세계적인 위험을 우리는 세계시민으로서 경험하고 있다. 지자체는 환경적으로 스스로 각성하면서 구성원들이 세계시민에 걸맞게 변화할 수 있는 플랫폼을 만들어야 한다. 마지막으로 지자체는 행정의 손발을 일선까지 빠진 곳 없이 미치도록 애써야한다. 소외된 사람들을 보듬는 역할, 복지의 최일선을 지자체가 친절하게 담당해야 한다.
경제적으로 풍요롭고, 사회적으로 정의롭고 상생과 소통이 이뤄지는, 더불어 환경적으로도 건전한 그런 지차체가 우리 평가가 찾는 이상적 모델이다. 동시에 지자체를 구성하는 여러 이해관계자를 두루 배려하고 배제가 없는 지역공동체의 모습을 선취하는 과정이기도 하다.
안치용 한국CSR연구소장