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다이빙(스쿠버다이빙과 프리다이빙을 말한다)은 능숙하면 수중환경을 해치지 아니한다는 관점에서 해양 생태관광의 백미이다. 다이빙은 기후변화 시대 지속가능관광의 일환으로 주목받는다. 그러나 다이빙은 곳곳에서 폐어구 내지 쓰레기만큼 심각한 암초들을 만난다. 안전규제, 어촌계와의 불화 그리고 바릇잡이(야간에 불빛을 이용하여 맨손으로 문어·오징어·물고기를 잡는 행위로서 일명 '해루질'이라고 말한다)이 그것이다.
서귀포항 확장공사로 생겨난 동방파제의 경우, 비교적 안전한 공유수면으로서 다이빙 체험자들에게 인기가 높았는데 해양경찰청등 관계 당국은 방파제에 밀착시켜 유어장 구획선을 그음으로써 체험자들의 공유수면 접근권 내지 해변 향유권을 가로막았다. 해당 어촌계는 유어장에 가지도 않는 체험 다이버들에게 유어장 입장료를 요구하는 모순이 벌어진다. 이곳은 엄밀히 말하면 유어장을 관할하는 어촌계의 전용 수면도 아니기 때문에 자발적 협약을 체결할 수 있는 적격수면도 되지 아니한다. 그럼에도 불구하고 해당 어촌계는 대리인을 통하여 다이빙 업계에 연간 3500만원을 내라고 요구한다. 이러한 불의는 바다에 법질서가 존재하는가에 대한 의구심을 낳게 만든다.
다이빙계의 난관은 여기에 그치지 않는다. 다이버들에게 서비스를 베풀기 위하여 전용 레저선을 도입한 다이빙숍들은 관련 법령들 사이를 갈팡질팡하면서 애로를 겪는다. 업계는 레저선이라는 선박을 수상레저기구로 인정받고 싶어하였다. 수상레저안전법이 '수상레저기구'를 "수상레저활동에 이용되는 '선박'이나 기구로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다"(법 제2조제3호)고 규정하고, 수상레저안전법 시행령은 수상레저기구에 모터보트, 세일링요트(돛과 기관이 설치된 것), 수상오토바이, 고무보트, 스쿠터, 공기부양정(호버크래프트) 등(영 제2조)을 열거하였기 때문에 업계는 레저선이 선박으로 인정받을 수 있을 것이라고 기대하였다.
하지만 다이빙용 레저선은 13인 이상이 타면 선박안전법(제2조제10호)상 '여객선'(제2조제10호)으로 간주되어 항해사·기관사 등의 요건이 필요하게 되어 '유선 및 도선 사업법'에 따른 유선이나 도선보다 엄격한 규제 체계에 들어간다. 수산업법은 톤수로 연안어선과 근해어선을 구분하지만 안전 관련 법령은 승선 인원수를 기준으로 삼기 때문에 업계는 예견하지 못한 규제를 받는다. 업계는 수상레저기구가 선박을 규정함으로써 '유선'을 레저선으로 이용할 수 있는 것까지는 괜찮았는데, 레저기구가 대형화되면서 안전관리 기준에 저촉됨을 간과하였다.
다이빙 관련 규제는 여기에 그치지 않는다. 수중레저법은 '수중'을 수상레저안전법(제2조제1호)에 의존하며, 수상레저안전법에 따른 수상형 체험활동과 수중레저법에 따른 수중형 체험활동은 모두 연안사고예방법에 따라 출입통제(제10조), 연안체험활동 안전수칙과 안전교육(제11조) 및 보험 등의 가입(제13조)이 규율된다. 어느 한 가지 법령에만 의존하여서는 종합적인 해석이 불가능하다. 수중레저법 하위법령은 연안사고예방법에 따라 안전관리가 이뤄질 경우에는 이중규제가 되지 아니하도록 입법적으로 배려하였지만 실제 법집행에서 여전히 사각지대가 존재한다. 업계가 레저선 도입이나 규제준수에 충분한 역량을 구비하지 못하였다면 관계 당국이라도 사전에 행정지도를 적극 수행할 필요가 있었다.
최근 제주도 등에서 벌어지는 해루질에 대한 논란은 다이빙계에 찬물을 끼얹었다. 해루질에 대한 어촌계의 반발이 선량한 다이버들에게 잘못 번져 어촌계와 수중레저 사업자들간의 대화를 방해한다. 이러한 진퇴양난은 당초 해양수산부의 법해석이 편향되었기 때문이다. 해양수산부(어촌양식정책과)는 "해루질이 불법입니까?"라는 질의에 당면하여, "비어업인의 경우 수산자원관리법 시행규칙 제6조에 따라 투망, 쪽대, 집게, 손 등을 이용한 포획·채취를 제한적으로 허용하고 있으며, 어업권이 설정되지 않은 공유수면상에서의 상기 방법을 이용한 단순 불빛이용 채취는 가능할 것으로 사료됩니다"라는 답변을 내걸었다. 이것이 화근이었다.
수산업법은 면허어업·허가어업 또는 신고어업 외의 어업을 금지한다(제66조). 이를 위반하면 3년 이하의 징역 또는 3000만원 이하의 벌금에 처해질 수 있다(법 제97조제1항제4호). 수산업법 시행령(제29조)은 해녀의 나잠어업과 주민의 맨손어업만을 신고어업으로 인정한다. 산소공급장치(다이빙장비)가 관건이 아니다. 신고어업을 인정받지 아니한 해루질 사업자는 명백한 불법이며 신고어업자라도 마을어장에서의 채취는 형법상 절도죄에 해당한다. 해양수산부는 이렇게 명백한 규정을 두고 "해루질이 제한적으로 허용된다"는 식으로 해석하여 혼란을 초래하였다.
지난 3월 제주도 발표에 따르면 마을어장에서 2020년에 총 260건(맨손어업 229건·나잠어업 31건)의 불법 해루질 신고가 접수되었다. 제주도는 4월7일 '야간' 해루질을 단속하는 고시를 발하였다. 바릇잡이 동호인들은 지난달 18일 제주도청 앞에서 기자회견을 열고 "제주도 고시는 도지사 권한을 뛰어넘는다"고 비판하였다. 해양수산부는 해루질에 대한 유권해석을 다시 내려야 한다. 지방자치단체는 다이빙 허용구역을 설치하는 적극 행정을 펴고, 어촌계와 수중레저사업자 간의 자발적 협약(수중레저법 제6조)을 주선하여야 한다.
전재경 사회자본연구원장(doctorchun@naver.com)